□金磊

　　“安全城鎮化”建設需要綜合減災的頂層設計
　　2014年4月，國家發改委公布25項“十三五”規劃前期研究重大課題，并強調這是有助于市縣改革的城鎮化規劃、是中國第一個百年目標的重要節點。但縱覽這些議題，可以明顯發現，除有涉及生態文明（而非生態安全）、應對全球氣候變化（而非中國綜合災情）的議題外，并沒有關于城鄉綜合減災戰略規劃研究的命題。據此，要結合中國新型城鎮化建設目標及公布的《國家新型城鎮化發展規劃（2014～2020年）》展開真正綜合安全的防災減災規劃研究，是新型城鎮化必須具備的總體安全觀。
　　如京津冀一體化是個大戰略，其區域范圍有21.6萬平方公里，整個區域有京津雙核作為國際中心，還有若干副中心。這么多層次的中心，勢必形成多核多圈層的都市圈網絡結構。在生態安全層面，如何在這一大背景下限制高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企業生產，如何為超大城市的安全承載力“減負”，都是做頂層設計規劃的因素。在防災減災上要努力打造京津冀聯手的“災區”通信網，舉辦跨區域防災應急通信拉動演練活動等，也是必須研究和實踐的課題。要適應新型城鎮化不同等級城鄉一體化的發展格局，必須編制可形成新秩序的頂層規劃，不僅要解決一系列防災減災主題，還要做出重大突破的是實現“多規合一”，即從綜合減災層面將“十三五”規劃與城市正啟動的總體規劃統一起來，真正實現為保障新型城鎮化安全健康發展的“多規合一”的規劃。
　　新型城鎮化給安全發展留下太多的命題。如：城鎮化的快速發展使城鎮規模上的安全防災社會屬性凸顯，這不僅有“產城互動”的安全規劃設計，更有亟待普及的安全減災意識。面對營造不同等級的城鎮化發展格局，至少要有能科學界定事故風險的“安全距離”，能夠明確回答如下問題：何為個人可接受的風險標準？何為城市社會可接受的風險標準？如何處置災變條件下個人與社會可接受的風險標準？何為城市社會可接受的風險標準？如何處置災變條件下個人與社會可接受的風險標準？
　　為此，在頂層設計上有三點考慮：（1）住建部應牽頭啟動《城鎮化綜合防災規劃條例》的編制。盡管近10年來，各級城市總體規劃中都有了防災規劃篇，但事實上其并未在城市防災規劃建設中起到作用。這不僅源自規劃本身欠科學、欠深入，也源自它尚未與城市總體運行的應急管理體系相銜接，此種狀況必然要改變，否則城鎮化安全發展就無實施總綱目；（2）城鎮化建設要抓住時機，改變“不設防的農村”的窘迫局面。新型城鎮化建設以提高質量、健康安全發展為前提，但現實的問題是全國大中城市的建設有一定的安全防災保障，而量大面廣的農村住房卻缺少本質安全的設防；（3）城鎮化建設如何借鑒災害經濟學與巨災保險學的思路，促進災害保險的真正落實。自2004年至2014年，我國每年的中央一號文件都對發展量大面廣的農村保險有指導意見，這是高風險時代確保城鎮化進程的安全抉擇。
　　中國新型城鎮化的安全頂層設計不僅要分別為大城市與小城鎮的界別找到安全建設思路，更要以提升城市安全運行質量為前提，不斷創新城市綜合防災規劃的對策與模式。比如要清晰京津冀等大城市群的一體化防災頂層設計思路。不僅要研究一體化的度量評價標準，更要研究一體化規劃之原則，更要確定一體化的實施措施，即建立有效的“三地”協調應急機制、推進區域內協同立法及大規模“落地”、統一區域內危機事件的集成化處置對策與信息化平臺建設、突出區域內一體化但又有重點責任的安全防范原則等。所有這些是綜合減災“大安全”的思路，是當下我國新型城鎮化從大城市到縣（域）鄉鎮應真正落實的對策。

　　關注超大城市面對的自然災害風險因子
　　城市人口密集，各類設施高度集中，一旦發生大地震等自然災害，造成的損失極其嚴重，災害放大效應明顯。據2014年7月中旬世界氣象組織的最新報告，自1970年至2012年，全球發生了8835次極端事件，已致194萬人死亡且造成2.4萬億美元損失。《聯合國2013年全球減災評估報告》也披露，一直以來各種自然災害的直接與間接損失至少被低估了50%。城市化進程中的潛在風險必須引起人們的足夠重視。
　　值得注意的是，最嚴重的十大災害主要發生在最不發達國家和發展中國家。所以要從城市自然災害承災體的角度去分析城市，尤其要研究特大城市自然災害的復雜系統問題。城市自然災害系統由致災因子、城市人類社會環境的暴露度和承災體脆弱性三部分組成。城市自然災害風險大小取決于致災因子發生的強度和概率、人類社會環境系統的暴露和承災體的脆弱性。全球極端災害事件及快速城市化的發展，必將直接影響城市中既有災害風險要素和風險水平。
　　“大城市病”的來勢洶洶，不僅表明了人們敬畏自然與歷史不夠，更顯示出千篇一律已成為中國大城市的縮影：群樓高聳的逼仄空間，寸草不存廣場上的烈日炙烤，逢暴雨即澇且堵的城市交通、生命線系統頻發塌陷、斷電的現象，都使大城市人的生活失去了尊嚴，更拷問著城市生命線系統關鍵基礎設施的可靠性與安全保證能力。自2004年修編《北京城市總體規劃（2004～2020）》，時隔僅10年，北京城已不堪重負，不管是“補充”、“調整”，還是新一輪修改，龐大而“臃腫”的北京城都必須做新一輪的愿景安全規劃。無論是北京重修規劃，還是籌謀京津冀共同體，都在一定程度上昭示出：為北京減負要走上實施階段。疏解非首都核心功能問題，同時強調北京的發展再不能“攤大餅”，因為其已使北京處于生態安全、公共安全、資源安全幾大脆弱風險包圍之中，已顯現出發展中數不清的“負面清單”。
　　北京總體事故災害面臨的形勢可歸納為：城市運行相當脆弱，任何外力干擾都會致城市運行不穩定；自然災害威脅加劇，突發性強，防不勝防；事故災難頻發高發，無數在建超高層、地下空間設施等成為北京隱患中的“炸彈”；公共衛生事件不容忽視，北京70%以上的能源供應自外省市，疫情及食品安全風險持續存在，特別是“大發展”理念下的無序增長，為有效的城市綜合減災規劃形成難以克服的障礙。
2013年一季度國務院安委會下發《關于開展安全發展示范城市創建工作的指導意見》，對于北京市、長春市、杭州市、廣州市等城市，共提出九項重點任務指標，其中與編制城市防災減災規劃有直接意義的是：堅持淘汰落后產能以調整經濟結構，著力發展本質安全型企業，著力提高事故救援和應急處置能力等。
　　這一點的重要性可以通過2012年1月30日及31日印度兩次大停電來驗證。停電分別使3.7億人和6億人墜入黑暗，就停電事故影響到的人口數量論，創下世界大停電史排行榜的冠亞軍。中國雖然有防止大停電事故的“三道防線”之秘密“武器”，但我國的電網網架結構相當薄弱，由于北京等大城市的電能供給主要依賴外部，不僅20年內有較嚴重的停電事故，未來也不排除大面積事故斷電之危險性。供電作為城市生命線系統的關鍵子系統，足以影響生命線系統主鏈條的各子系統，應該說，事故斷電是在挑戰當代城市社會的底線。