| 工程建設標準體制的改革和發展 | ||
| 中國工程建設標準化網 2010年02月08日 | ||
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楊瑾峰 徐義屏 杜志堅 工程建設標準的體制問題是影響工程建設標準化發展的核心問題，同時也是工程建設標準化適應我國經濟體制改革的首要問題。黨的十一屆三中全會以來，工程建設標準體制改革始終是工程建設標準化管理部門和廣大工程建設標準化工作者高度重視、深入研究、不斷推進的重點內容之一。 一、工程建設標準體制改革的歷史回顧 在我國工程建設標準化活動中，有意識地推動標準體制改革是近三十年的事情。大體可以劃分為四個有代表性的發展階段。 （一）以開展推薦性標準試點為代表的標準體制改革階段。1979年７月，國務院在總結建國三十年來標準化工作正反兩方面經驗和教訓的基礎上，結合我國社會主義現代化建設所提出的新要求、新任務，發布了《中華人民共和國標準化管理條例》，明確了標準化在我國社會主義建設中的地位和作用，并且為新時期開展標準化工作指明了方向。1980年1月，國家建委根據該條例的規定并結合工程建設標準化的特點和要求，制定并頒布了《工程建設標準規范管理辦法》。這兩部法規規章確立了我國改革開放之初工程建設標準的體制。可以簡述為：在我國經濟社會建設中推行標準化，是國家的一項重要技術經濟政策，工程建設標準分為國家標準、部標準、地方標準和企業標準，標準一經批準發布就是技術法規，必須嚴格貫徹執行。 這一階段從1979年到1988年。工程建設標準化取得的突出成果，主要反映在四個方面：一是建立了專門管理機構，1979年10月成立中國工程建設標準化管理委員會、1983年３月成立國家計委基本建設標準定額研究所、1983年８月成立國家計委基本建設標準定額局；二是工程建設標準制訂、修訂計劃納入國民經濟和社會發展年度計劃，標準制修訂力度加大、速度加快、數量迅速增加；三是完善了管理制度，按照法規規章的要求，圍繞標準制定，發布了一系列規范性文件，使工程建設標準化工作步入規范化發展的軌道。四是標準化理論研究異常活躍，在總結國內實踐并借鑒國外經驗的基礎上，取得了大量研究成果，奠定了工程建設標準化的理論基礎。 在工程建設標準體制改革方面，根據我國經濟體制改革發展的需要，進行了三個方面的實踐和探索。一是為發揮標準對工程項目決策的宏觀指導作用，開展了工程項目建設標準的研究和編制試點，推動標準化工作向建設項目決策階段延伸；二是為消除部門封鎖、加強技術協調，開展了專業標準的研究和制定，為取代部標準進行了積極探索；三是為打破單一強制標準格局、促進“四新”的推廣應用，開展了推薦性標準問題的研究和探索，并于1986年正式委托中國工程建設標準化協會，開展推薦性標準的試點工作。 （二）以標準清理整頓為代表的標準體制改革階段。1987年黨的十三大明確提出大力發展有計劃的商品經濟體制后，我國的經濟建設步入了一個新的歷史時期，政府對經濟建設的管理理念和管理方式開始新的重大轉變。1988年12月發布實施的《中華人民共和國標準化法》和1990年4月6日國務院發布的《中華人民共和國標準化法實施條例》，對標準體制進行了重大調整，核心有兩個方面，即：標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準；國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準，強制性標準必須執行，推薦性標準自愿采用。 這一階段從1988年到2000年，工程建設標準化工作在繼續較快發展的同時，標準的體制改革被提到了重要的議事日程，開始了一個較長時期的變革過程。初期推動的改革重點，可以概括為：由單一的強制性標準體制向強制性標準與推薦性標準相結合的標準體制過渡。主要成果體現在兩個方面：一是明確取消部標準和專業標準，將已經現行的部標準直接轉化為行業標準，已經列入制修訂計劃的部標準按照行業標準的要求開展編制工作，同時，對已經列入制修訂計劃的93項專業標準，逐項進行分析，按照其適用范圍和重要程度，分別確定其作為國家標準或改變為行業標準；二是對現行和在編的工程建設標準開展了清理整頓，按照既定的劃分強制性標準和推薦性標準的原則，逐項確定了相應的法律屬性。到1997年全面完成工程建設標準體制的過渡，初步形成工程建設強制性標準與推薦性標準相結合的標準體制和工作機制。 1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制后，國家的經濟建設步入了快速發展的軌道，大規模的建設熱潮迅速興起，建立適應市場經濟體制要求的工程建設管理模式，有效發揮市場對建設活動資源配置中的主導作用，成為建設領域研究探索的熱點和重點。標準體制的改革因此也進行了重點轉移，提出了建立工程建設技術法規與技術標準相結合的標準新體制的構想，并從兩個方面組織開展了標準體制改革的研究和探索。其一是立足國內，針對工程建設強制性標準數量多、結構不合理、標準內容雜的實際情況，以施工驗收和質量檢驗評定類標準為突破，開展強制性標準結構調整的試點，力圖以強化質量驗收要求，剝離強制性標準中的非強制性內容；其二是立足國外，力圖借鑒市場經濟比較發達的國家和地區經驗，構建我國工程建設技術法規與技術標準相結合的標準新體制框架，從1994年到2000年，先后組織了二十余次國外考察和國內研討活動，取得了一大批有關的研究成果，并以建筑領域為重點，提出了建立標準新體制的政策建議。 （三）以《強制性條文》為代表的標準體制改革階段。2000年1月國務院發布《建設工程質量管理條例》，對在市場經濟條件下，建立新的建設工程質量管理制度和運行機制做出重大決定。其中，最為突出的變化之一就是對執行強制性標準做出了明確的、更加嚴格的規定，樹立了不執行強制性標準就是違法，就要受到相應處罰的理念，打破了傳統的單純依靠行政管理保證建設工程質量的思維，開始走上了管理和技術并重的保證建設工程質量的道路。這一重大變化，對工程建設強制性標準數量、內容以及標準的制修訂速度等，都提出了更高的要求。當時，我國現行的各類工程建設強制性標準有2700多項，需要執行的強制性條文超過了十五萬條。在這些強制性標準或技術要求中，既有必須強制的技術要求，也有在正常情況下技術人員可以選擇執行的技術要求。如果不加區分地都予以嚴格執行，必然影響工程技術人員的積極性和創造性，影響新技術等的推廣應用；如果不突出確實需要強制執行的技術要求，政府管理部門將難以開展監督工作，必然影響標準作用的充分發揮。強制性標準實施監督可操作性差的矛盾，在《建設工程質量管理條例》實施后顯得十分突出，迫切需要調整和改革。 針對工程建設強制性標準實施監督中的突出矛盾，結合標準體制改革的實踐和研究成果，國務院建設主管部門決定組織編制《強制性條文》。按照以工程類別為對象、以現行強制性標準規定為基礎、以安全、健康、環保和公眾利益技術要求為內容的原則，采取摘編的方式，完成了包括房屋建筑、工業建筑、水利工程、電力工程、水運工程、公路工程、信息工程、鐵道工程、石油和化工建設工程、礦山工程、人防工程、廣播電影電視工程和民航機場工程共十五個部分的《強制性條文》。《強制性條文》相繼發布實施，推動工程建設標準體制在適應工程質量管理改革發展的同時，向前邁出了關鍵性的一步。不僅為加強工程建設質量安全管理提供了有力的技術保障，而且也為構建我國工程建設技術法規的框架創造了條件。 以《強制性條文》為代表的標準體制改革，至今尚未結束，而且在可預見的未來一定時期，還將繼續發揮主導作用。 （四）以全文強制《住宅建筑規范》為代表的標準體制改革階段。圍繞《強制性條文》的更新和實施監督，國務院建設主管部門建立了行業標準和地方標準的備案制度，調整了工程建設標準的編制要求，發布了《實施工程建設強制性標準監督規定》，完善了《強制性條文》與自愿采用標準有極結合的管理體制和運行機制。但是，隨著原有標準修訂和新標準制定，《強制性條文》與新發布標準中強制性條文的銜接、統一等矛盾，以及《強制性條文》完整性差、重點輕面、或寬或嚴等實施中的問題逐步凸現，如何更科學、更嚴格地完善《強制性條文》，成為標準體制后面對的新問題。特別是我國在2001年底加入WTO后，如何與國際慣例接軌、建立完善工程建設標準體系、適應國際國內兩個建筑市場的要求，也成為進一步推進標準體制改革面臨的新課題。 自2003年開始，標準體制改革確立了三個主攻方向：其一是繼續完善《強制性條文》。分兩步走，即：匯總新發布標準的強制性條文，調整《強制性條文》的內容。同時，研究改變《強制性條文》的產生方式，逐步形成以《強制性條文》制定和調整帶動相關標準修訂或局部修訂的工作機制。經過幾年努力，第二步改革設想沒有取得實質性進展。其二是組織編制《工程建設標準體系》，確立各類標準、各項標準的體系定位，并理順其內在關系。2002年完成了《工程建設標準體系（城鄉規劃、城鎮建設、房屋建筑部分）》的編制工作，奠定了工程建設標準體系框架研究和編制的基礎。其三是參照國外的通行做法，試點編制具有中國特色的技術法規。2003年下達房屋建筑、城市軌道交通、城鎮燃氣技術法規試編任務，2004年正式啟動，2005年以住宅建筑為主成功實現重點突破，發布了全文強制的《住宅建筑規范》。這是我國批準發布的第一部以住宅建筑為一個完整對象，以住宅的功能、性能和重要技術指標為重點，以現行《強制性條文》和有關工程建設標準規范為基礎，全文強制的國家標準。同時，也是在我國加入WTO以后，為使我國工程建設標準適應市場經濟發展和與國際接軌的需要，進一步推進工程建設標準體制改革所做的又一次探索，使工程建設標準體制改革進入了一個新的階段。目前，以《住宅建筑規范》為基本模式的十多項全文強制標準正在制定，新的工程建設標準體制將在今后一定時期逐步形成。 二、工程建設標準體制改革的幾點啟示 近三十年工程建設標準體制改革和發展的歷程，展現了我國工程建設標準化工作者頑強執著、不屈不撓、務實創新、開拓進取的優良品格和精神風貌，同時，也說明了推進工程建設標準體制改革的艱巨性、必要性和重要性。這一過程留給人們啟示是多方面的，從宏觀的角度而言，可以概括為因勢利導、有的放矢、持之以恒、統籌兼顧四點。 （一）因勢利導。回顧工程建設標準體制改革經歷的四個階段，可以清楚地看到，每一次重大變革都與外部形勢變化和標準化工作自身發展密切相關。也可以說，每一次重大變革都是標準化工作為了適應外部形勢變化的要求或促進外部因素向有利于自身發展方向轉變的結果。四次重大變革中，開展推薦性標準試點為改革單一強制性標準體制，提供了理論基礎；編制全文強制標準為進一步建立技術法規與技術標準相結合的標準新體制，提供了實踐經驗。雖然標準清理整頓工作的開展和《強制性條文》的編制，很大程度上是標準化適應法律法規的結果，但在改革的目標上，始終沒有離開標準體制改革的大方向。四次重大變革實踐的成功，體現了因勢利導的作用。 （二）有的放矢。工程建設標準體制改革的核心是對現行標準法律屬性的變革，但同時也直接影響到標準管理的各個方面。四次重大變革中，無論是標準化工作為了適應外部形勢變化要求進行的被動改革，還是為促進外部因素向有利于自身發展方向轉變進行的主動改革，都是在認真研究并形成共識的理論基礎上開展的，既思想統一，又充分考慮了標準化管理的各個方面。因此，在實際操作上，敢于打破既有傳統，推進體制改革，同時，又能保持標準化工作的連續性，迅速形成配套措施，保障改革成果的順利實施。 （三）持之以恒。工程建設標準體制改革是工程建設標準化工作的重大變革，不可能一蹴而就。四次重大變革的實踐表明：推進體制改革是一項艱巨的系統工程，需要經過研究明確改革的方向、目標、任務、原則、措施和配套政策等，做好前期輿論準備；需要在推進的過程中，結合內外部環境條件調整相應方法、方式等，保證階段性成果滿足實際需要并符合改革方向；需要有計劃、有重點地完善配套政策措施，保證階段性成果正確實施并發揮作用。每一次重大變革都持續了比較長的一段時間，都經過了不同程度的反復和修正。正是由于標準化工作者有信心不氣餒、有勇氣不懈怠、有目標不放棄，才使得標準體制改革不斷取得新進展和新成果。 （四）統籌兼顧。標準體制改革的核心是對現行標準法律屬性的變革，由于標準本身的特殊地位和作用，標準法律屬性的變革不僅直接關系到標準的制定、實施、監督和管理等標準化工作的調整，而且也直接關系到建設活動各方責任主體實施標準的責任和義務，因此，標準體制改革就不僅僅是標準化工作自身的事情，需要充分考慮標準執行者學習、掌握和實施標準可能遇到的困難，兼顧建設活動管理、工程項目階段性等的要求和特點，允許標準化工作的外部環境有一個適應和調整的過程。四次標準體制重大變革的成功實施，充分證明，標準體制改革只有做到了統籌兼顧、穩步實施，才能在有序推進的過程中，防止片面性，克服主觀冒進，更好地實現改革的目的。 三、進一步推進工程建設標準體制改革的建議 工程建設標準體制改革的三十年是工程建設標準化迅速發展的三十年，也是我國改革開放和經濟社會建設取得輝煌成就的三十年。沒有工程建設標準化迅速發展的大環境，就不會有標準體制改革的前提和目的，同樣，不推動工程建設標準體制改革，促進標準化發展就缺少了一個重要的手段和動力。因此，在進一步深化工程建設標準化發展的過程中，應當繼續推進標準體制的改革。 根據目前標準體制改革取得的成果和未來的發展趨勢，筆者建議： （一）重視和加強標準體制改革的理論研究。三十標準體制改革的實踐證明，理論研究是推動標準體制改革的重要環節，是統一認識、前期宣傳和有序開展標準體制改革的基礎。結合標準體制改革已經取得的理論研究成果和標準體制改革的重點，建議標準體制改革的理論研究以國內為主，圍繞標準體制改革可能影響的標準化工作領域，包括標準化工作的內部需要和外部環境，以管理、實施和監督為重點，突出研究內容的綜合性、協調性、實用性和可操作性。同時，兼顧不同行業的特點和要求。 （二）進一步完善《強制性條文》。重點突出兩個方面：一是《強制性條文》的內容，近期以及時局部調整《強制性條文》內容，保持與新發布標準的強制性條款相協調為重點，同時，考慮《強制性條文》的遠期發展，通過試點，逐步改變強制性條文的產生方式，形成以強制性條文制定和調整帶動相關標準的修訂或局部修訂的良性機制。二是《強制性條文》的管理，進一步完善《強制性條文》管理的工作機制，包括：工作機構、審查程序、審定原則、實施中有關問題處理等，同時，繼續突出《強制性條文》的法律地位，加大《強制性條文》實施的監督檢查力度。 （三）全面推動全文強制標準制定。全文強制標準是建立新的工程建設標準體制的重要組成部分，也是完善工程建設技術法規體系的重中之重。全文強制的《住宅建筑規范》，為全面開展全文強制標準制定提供了成功的試點經驗，建議繼續擴大編制范圍，突出以工程項目類型為主、以重點專業為輔，實現全文強制標準的全覆蓋，逐步建立完善全文強制標準體系，為形成具有我國特色的工程建設標準新體制奠定基礎。 |
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